Ditulis oleh: DR. MUHAMMAD MUTAWALLI MUKHLIS, S.H., M.H
Dosen Ilmu Perundang-Undangan Tentang Tata Negara dan Penyusunan Dokumen Hukum di STAIN Majene.
TRIBUN-SULBAR.COM - Artikel ini mengupas ketidakjelasan fungsi serta posisi DPRD dalam struktur pemerintah daerah di Indonesia.
Walaupun secara teori DPRD adalah badan perundang-undangan, kenyataannya cenderung tunduk kepada pemerintah lokal.
Menggunakan metode deskriptif-analitis yang didasarkan pada penelitian normatif dan empiris, makalah ini menganalisis akar masalah ketidakjelasan peran DPRD beserta pengaruhnya terhadap mutu demokrasi di tingkat lokal.
Penulis menyampaikan sejumlah saran guna meningkatkan peran legislasi dan pengawasan DPRD sehingga secara efektif dapat mewujudkan konsep checks and balances pada skala lokal.
1. Pendahuluan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) adalah badan perundang-undangan pada level lokal yang bertugas mewakili kepentingan politik warga negara dalam proses pengelolaan administrasi kawasan setempat.
Walaupun secara teoritis DPRD dikenal sebagai badan perundang-undangan, hubungannya dalam praktek dengan pejabat daerah serta jajaran pemerintah setempat mencerminkan dinamika yang rumit dan sering kali menghasilkan ketidakjelasan status mereka.
DPRD belum secara lengkap memainkan peran legislatif seperti halnya DPR RI, justru seringkali berperilaku mirip bagian dari eksekutif yang kolaboratif dengan kepala daerah.
Kebingungan ini menciptakan masalah pada pelaksanaan asas demokrasi, kontrol dan keseimbangan kekuatan, serta tingkat kesuksesan manajemen pemerintah lokal.
Tujuan dari artikel ini adalah menganalisis masalah tersebut dengan cermat menggunakan metode deskriptif-analitis lewat penelitian normatif dan data empiris, sambil juga memberikan aneka strategi kebijaksanaan guna meningkatkan fungsi DPRD menjadi badan legislasi yang sesungguhnya.
2. Dasar Teori dan Hukum Peran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
Secara teoritis, dalam sistem demokrasi perwakilan, lembaga legislatif merupakan pilar utama demokrasi yang bertugas menyusun hukum, melakukan pengawasan, dan menyetujui anggaran.
Dalam teorinya tentang trias politika, Montesquieu menggarisbawahi betapa vitalnya pembagian wewenang di antara lembaga perundangan, eksekutive, dan kehakiman.
Dalam kerangka pemerintah daerah di Indonesia, tugas legislasi dilaksanakan melalui badan DPRD.
Meskipun begitu, pada kenyataannya tidak ada pembagian kekuasaan yang ketat di level lokal seperti halnya di tingkat nasional.
Secara hukum, posisi DPRD ditetapkan dalam UU No. 23 Tahun 2014 mengenai Pengelolaan Pemerintahan Daerah.
Pasal 149 menetapkan bahwa DPRD memiliki tiga fungsi pokok, yakni: pembentuk undang-undangan, pengesahan anggaran, serta supervisi. Selain itu, DPRD diidentifikasi sebagai wadah representatif masyarakat lokal yang bertindak sebagai komponen pelaksana urusan pemerintahan setempat bersama dengan pemimpin wilayah tersebut.
Fraksi "bersama" ini mengundang diskusi: apakah dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) sejajar dengan eksekutif, atau malah merupakan elemen tak terpisahkan dari struktur eksekutif berdasarkan fungsi mereka?
3. Kebenaran dalam Pelaksanaan: Perbedaan yang Signifikan antara Hubungan Legislatif dan Eksekutif di Tingkat Lokal
Dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan daerah, sering kali ditemukan dominasi kekuasaan kepala daerah atas DPRD.
Beberapa indikator yang menunjukkan ketimpangan tersebut antara lain:
1. Produk legislasi daerah lebih banyak berasal dari inisiatif eksekutif daripada inisiatif DPRD. Data dari berbagai provinsi dan kabupaten menunjukkan bahwa lebih dari 80 persen perda berasal dari eksekutif.
Berdasarkan data dari berbagai wilayah, lebih dari 80 persen peraturan daerah (perda) diciptakan melalui proposal yang datang dari eksekutif.
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) kurang sering mengambil langkah proaktif dalam membuat undang-undang, kendati mereka mempunyai kewenangan sejajar seperti yang tercantum dalam regulasi resmi.
Kontrol yang dominan oleh eksekutif dalam pembentukan undang-undang menunjukkan bahwa DPRD kurang memiliki inisiatif serta kemampuan teknokratis.
Ini dapat terjadi karena adanya kekurangan dukungan dari para ahli hukum dan pembuat regulasi dalam struktur DPRD, ditambah dengan ketidaktertarikan politik untuk berkompetisi dengan prioritas yang dimiliki eksekutif.
Sebenarnya, inisiatif legislasi merupakan sarana vital bagi DPRD dalam menanggapi keinginan masyarakat dengan cara yang langsung.
Ketergantungan hukum pada rancangan dari eksekutif membuat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menjadi badan yang bersifat pasif, dan tidak berperan sebagai institusi penyusun kebijakan.
2. DPRD sering kali tidak menjalankan fungsi pengawasan secara efektif.
Hak interpelasi dan hak angket jarang digunakan meskipun terdapat berbagai permasalahan dalam pengelolaan anggaran atau pelaksanaan program daerah.
Meskipun DPRD memiliki hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat, hak-hak ini sangat jarang digunakan dalam praktik.
Banyak kasus penyimpangan anggaran, proyek fiktif, atau program yang gagal implementasi tidak pernah ditindak secara formal melalui mekanisme pengawasan DPRD.
Tidak adanya efisiensi dalam pengawasan mengindikasikan hubungan patronase antara anggota DPRD dengan pejabat lokal, serta ancaman terhadap balasan politik.
Di samping itu, partai politik cenderung lebih mengutamakan pembagian wewenang daripada melaksanakan peran pengawas yang bersifat konfrontatif.
Kelumpuhan dalam pengawasan mengakibatkan penyalahgunaan keputusan dan alokasi dana tanpa adanya dampak politik, selain itu juga mengecilkan peranan masyarakat dalam memantau kinerja pemerintahan.
3. DPRD sering kali berperan sebagai bagian dari aliansi politik para pemimpin wilayah, dengan partai-partai yang ada di dalam DPRD malah mendukung pemerintahan setempat tanpa melakukan pengawasan yang tajam.
Dalam berbagai situasi, DPRD tidak bertindak sebagai badan penyeimbang, tetapi lebih kepada mitra kemitraan dengan koalisi pemimpin daerah.
Sebagian besar partai pendukung pemimpin lokal telah membuat aliansi politik yang secara keseluruhan mensupport semua keputusan pemerintahan setempat tanpa adanya kritikan mendasar. Aliansi seperti itu bisa merugikan demokrasi, karena meniadakkan oposisi politik yang sebenarnya bertindak sebagai mekanisme pengawasan.
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) telah kehilangan perannya sebagai pengawas dan berganti menjadi prosedur formal bagi semua keputusan yang diambil oleh eksekutif.
Ini mengindikasikan bahwa hubungan antara lembaga perwakilan rakyat dengan eksekutif di tingkat lokal didasari oleh kerjasama kekuatan politik bukannya pembedaan wewenang, bertujuan untuk mencapai kesetabilan palsu serta memenuhi keuntungan jangka pendek.
4. Fenomena "pokok-pokok pikiran" atau pokir kerap dimanfaatkan sebagai arena negosiasi politik dalam pembahasan anggaran, yang pada gilirannya memblurkan garis pemisahan antara proses legislatif dan pelaksanaan.
Pokir adalah kontribusi dari anggota DPRD untuk menyusun APBD sesuai dengan keinginan warga.
Akan tetapi dalam kenyataannya, Pokok Pikiran sering dimanfaatkan sebagai sarana negosiasi untuk anggaran, dan hal ini juga rentan terhadap penyalahgunaan seperti korupsi atau pembuatan proyek fiktif. Fenomena tersebut sudah mengaburkan perbedaan mendasar antara kekuasaan legislatif dan eksekutif.
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) harusnya mendukung dan memantau anggaran, bukannya merancang proyek dengan detail teknis. Apabila pandangan rakyat digunakan sebagai sarana tawar-menawar politik, maka penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) akan bergeser dari fokus terhadap keperluan masyarakat menjadi lebih kepada keuntungan pribadi atau kelompok.
Keadaan-keadaan tersebut mengindikasikan bahwa DPRD belum melaksanakan perannya sebagai badan legislasi dengan kebebasan, malah lebih condong bertindak seperti pendukung eksekutif yang bersifat subordinate atau tergantung.
4. Analisis Ketidakjelasan Peran DPRD
Kekaburan peran DPRD muncul dari berbagai aspek seperti struktur, budaya, dan politik. Dari segi strukturnya, rancangan sistem lembaga pemerintah daerah yang mengidentifikasi DPRD sebagai "bagian pelaksana" bersama dengan kepala daerah membuat definisi tugas mereka menjadi samar. Model presiden belum sepenuhnya digunakan pada level lokal ini sehingga tak ada pembagian jelas antara wewenang legislasi dan eksekutif.
Secara budaya, sebagian besar anggota DPRD memiliki asal-usul dari partai yang sama atau bekerja bersama-sama dengan kepala daerah, sehingga hubungan kuat ini cenderung memihak pada kolaborasi politik ketimbang pengawasan. Di dalam aktivitas politik setempat, kesetiaan mereka terhadap partai serta kepala daerah biasanya jauh lebih utama dibandingkan dedikasi mereka terhadap peran dan martabat institusi tersebut.
Politik secara internal masih kekurangan dalam melakukan proses kaderisasi dan pembentukan kesadaran berpolitik pada partainya. Sebagai hasilnya, anggota DPRD seringkali diduduki oleh individu-individu dengan pemahaman lemah serta sedikit dedikasi kepada tugas legislatur sejati mereka.
5. Pengaruh Ketidakjelasan terhadap Demokrasi serta Pelaksanaan Pemerintahan di Daerah
Kebingungan dalam peran DPRD secara langsung mempengaruhi kualitas manajemen pemerintahan di wilayah setempat. Apabila DPRD gagal melaksanakan tugas pengawasannya dengan efektif, risiko eksploitasi wewenang oleh pemimpin daerah akan meningkat. Penyelundupan dana publik, kerjasama bermasalah, serta praktik favoritisme menjadi lebih susah dikendalikan tanpa adanya supervisi parlemen yang solid.
Di samping itu, demokrasi di tingkat lokal akan hilang maknanya bila institusi representatif gagal bertindak sebagai saluran bagi aspirasi masyarakat dengan baik. Akses publik ke dalam proses pembentukan undang-undang pun lenyapsama halnya dengan politik daerah yang cenderung oligarki dan kurang melibatkan partisipasi warga.
Penurunan mutu dari DPRD turut mengakibatkan peningkatan keraguan publik dalam hal lembaga demokrasi. Apabila warga masyarakat menyaksikan jika DPRD cuma bertindak sebagai "tanda tangan" untuk putusan eksekutif, maka peran serta dan pengesahannya pun akan semakin luntur.
6. Kebijakan Transformasi Peranan DPRD
Untuk mengatasi persoalan ambiguitas ini, beberapa langkah reformasi perlu dilakukan:
1. Revisi Undang-Undang Pemerintahan Daerah, terutama untuk menegaskan pemisahan fungsi antara legislatif dan eksekutif di daerah.
Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tetap mengidentifikasi DPRD sebagai salah satu komponen dalam sistem pelaksanaan pemerintahan di daerah yang berada di bawah naungan kepala daerah.
Formulasi ini mengaburkan batas pemisahan kekuasaan yang seharusnya jelas dalam sistem demokrasi. Revisi UU ini perlu menegaskan secara tegas bahwa DPRD adalah lembaga legislatif independen, bukan bagian dari cabang eksekutif.
Tanpa adanya penyegaran dalam aturan perundang-undangan, kekuatan DPRD cenderung menurun akibat interpretasi yang beragam dari undang-undang tersebut. Diperlukan revisi di beberapa butir yang membahas tentang aspek-aspek seperti kemitraan kerja, prosedural legislatif, dan juga penguatan fungsi pengawasan.
Secara ideal, undang-undang perlu menetapkan batasan antara kewenangan DPRD yang berfungsi sebagai pengambil keputusan dan tidak seharusnya menjadi mitra politik bagi kepala daerah. Selain itu, revisi tersebut harus mencabut setiap kesempatan untuk penyalahgunaan anggaran melalui hubungan tawar-menawar di proses penyusunan APBD.
2. Meningkatkan kemampuan DPRD, termasuk dengan mengadakan pembelajaran tentang peraturan dan hukum, latihan untuk memantau pemerintahan, serta meningkatkan mutu tenaga kerja lewat sistem rekrutmen yang adil dalam bidang politik.
DPRD perlu meningkatkan kemampuan baik secara individual maupun lembaga melalui program pelatihan berkala yang mencakup legislatif, supervisi anggaran, serta pengetahuan tentang kebijakan publik.
Di samping itu, perekrutan bakal anggota DPRD harus lebih menekankan pada sistem keberanian dan prestasi daripada hanya mempertimbangkan tingkat ketenaran atau kesetiaan kepada partai.
Berbagai faktor sering menyebabkan kurangnya mutu dalam pembentukan peraturan daerah serta ketidakefektifan pengawasan yang dijalankan oleh DPRD, salah satunya adalah keterbatasan keahlian para anggotanya. Upaya memperkuat kemampuan harus meliputi aspek-aspek seperti pengetahuan hukum, tetapi juga seharusnya menjangkau penguasaan etika masyarakat umum, prosedur belanja negara, dan cara-cara mengontrol pejabat lokal.
Apabila partai hanya bergantung pada figur lokal yang popular namun kurang memiliki integritas serta kemampuan, maka DPRD akan tetap berfungsi sebagai lambang formal tanpa adanya substansial demokrasi.
3. Keterbukaan serta keterlibatan masyarakat umum dalam tahap pembentukan undang-undang, penyusunan anggaran, dan pemantauan bisa dicapai dengan menggunakan sistem e-peraturan, diskusi komunitas, dan partisipasi aktif orang banyak pada kegiatan musyawarah perencanaan pembangunan.
Partisipasi masyarakat dalam menyusun peraturan daerah (perda), mengawasi anggaran, serta merancang program pembangunan bisa dijalankan lewat platform digital (e-legislation), diskusi komunitas, dan Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang).
Dengan mendedahkan tahapannya kepada umum, DPRD bisa dikontrol secara langsung oleh warganya. Kejernihan menciptakan pertanggungan jawab.
Saat tahap pembuatan undang-undang dan pengalokasian dana dibuka bagi masyarakat umum, ruang gerak untuk tindakan korupsi dalam politik pun akan berkurang.
Partisipasi masyarakat turut memperkuat legalitas dari aturan-aturan yang ditetapkan. Akan tetapi, hal tersebut baru akan berhasil bila DPRD sungguh-sungguh mengaksesibilitas informasi melalui platform digital serta menunjukkan perkembangannya dengan cara langsung dan tepat waktu.
Ini dapat dilakukan dengan menerapkan kewajiban untuk mempublikasikan dokumen rancangan peraturan daerah serta Anggaran di website DPRD dan mengadakan musyawarah terbuka secara rutin.
4. Memperbarui sistem partai politik untuk menekankan pembinaan keanggotaan, pengelolaan informasi yang terbuka di dalamnya, serta penilaian prestasi dari perwakilan masyarakat.
Partai politik yang bertanggung jawab dalam mengusulkan calon anggota legislatif perlu menerapkan program pembinaan bakal pemimpin dengan cara yang teratur, meningkatkan mekanisme pemeriksaan dari dalam organisasi, serta melakukan tinjauan atas prestasi para pengurusnya yang telah duduk di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Tanpa reformasi internal, DPRD akan terus diisi oleh individu yang tidak memiliki komitmen terhadap fungsi legislatif yang independen. Kekuatan DPRD tidak bisa dilepaskan dari kualitas kader yang dikirim oleh partai.
Banyak wakil rakyat di DPRD kurang paham tentang fungsi mereka sebagai lembaga pembuat undang-undang karena berhasil dipilih melalui cara-cara praktis atau bahkan berdasarkan hubungan keluarga. Jika tak ada ubah pada proses pemilihan, pendidikan, dan pengawasan pekerjaan mereka, maka semua usaha untuk meningkatkannya hanya akan menjadi percuma. Perlu diciptakan sebuah mekanisme motivasi politik yang mendorong kejujuran dan kemampuan, sekaligus memberikan hukuman kepada para anggotanya jika melakukan pelanggaran moral atau gagal bekerja dengan baik dalam bidang legislasi.
5. Memperkuat posisi media massa dan masyarakat sipil untuk memantau kegiatan DPRD, sehingga dapat memberikan tekanan kepada lembaga ini supaya melaksanakan tugas-tugaskan dengan transparansi.
Media dan organisasi masyarakat sipil memiliki potensi sebagai mitra yang kritis dalam mengevaluasi performa DPRD. Laporans periodik, audit sosial serta upaya advokasi terhadap peraturan-peraturan menjadi elemen vital guna memastikan bahwa DPRD melaksanakan tugasnya sejalan dengan aspirasi publik daripada sekadar mendukung agenda pihak-pihak spesifik saja. Kekurangan pada mekanisme pengendalian internal DPRD bisa disiasati lewat dorongan luar dari komunitas non-pemerintah. Akan tetapi, hal tersebut baru akan berhasil apabila hak-hak dasar warga negara dilindungi sepenuhnya dan data-data relevan dibagikan tanpa batasan.
Di banyak daerah, media lokal dan LSM justru mengalami pembatasan akses atau bahkan intimidasi saat mengkritik DPRD. Karena itu, diperlukan perlindungan hukum serta dukungan anggaran untuk media dan kelompok masyarakat sipil yang konsisten menjalankan fungsi watchdog terhadap DPRD.
Perubahan fungsi DPRD tidak dapat dijalankan dengan sebagian saja. Perlu adanya pendekatan menyeluruh: penyempurnaan aturan, meningkatkan kemampuan, kejernihan yang merata, pembenahan struktur partai, serta menguatkan komunitas non-pemerintah.
Apabila seluruh unsur tersebut dijalankan dengan serentak, maka DPRD bisa bertansformasi menjadi badan perundang-undangan daerah yang mampu melaksanakan tugas legislasi, mengawasi pemerintahan, serta menyampaikan aspirasi rakyat secara maksimal dan tanpa campur tangan dari luar.
7. Kesimpulan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) yang bertindak sebagai badan perundangan setempat menghadapi kerancuan dalam melaksanakan tugasnya. Secara teoritis, DPRD dituntut untuk berperan sebagai penyeimbang kekuatan eksekutif serta wadah bagi suara masyarakat pada skala lokal.
Akan tetapi, di lapangan, DPRD cenderung memainkan peran sebagai komponen eksekutif atau malah menjadi entitas yang tunduk kepada pemimpin daerah. Keadaan tersebut dapat membahayakan kelangsungan demokrasi setempat serta mutu pengelolaan pemerintahan.
Perlu ada usaha yang bersifat struktural, budaya, serta politis untuk mengatur ulang peran dan posisi DPRD sehingga cocok dengan prinsip demokrasi, keberlangsungan pertanggungjawaban publik, dan tata kelola pemerintahan yang baik. (*)
0 Comments